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半月谈:精准实施“微基建” 推进社区服务业态升级
添加时间:2020-11-09    阅读次数:56
城市治理应该像绣花一样精细。要实现精细化治理,离不开精细化的城市空间。同济大学诸大建专家团队提出,未来以社区为主要场景的城市建设,既要加强以数字化为代表的新基建,继续推进以“铁公机”为代表的老基建,还要精准实施“微基建”。当前“微基建”已经成为稳投资、促民资的“新抓手”,有效激发了民间资本活力,显现出惠民生、拉内需的强劲作用,亟须政策创新支持。在同济大学举行的超大城市社区“微基建”优秀案例分享与智慧治理研讨会上,《半月谈内部版》邀请了城市规划、城市发展、城市治理、轨道交通等领域的专家多视角解读“微基建”。

专家表示,要在理顺产权、经营权和收益权的基础上,推进社区服务业态的升级,比如说可以将现在的一些物业公司升级为社区整合服务供应商,一个物业平台提供多项社区服务,建立起市场化运营模式。通过政府采购服务和居民购买服务,培育更强更多的市场化主体,不仅可以拉动投资,还可以建立起多层次的就业体系,全面激活社区活力。这是社区的发展动力,也是城市可持续发展的动力。

对话嘉宾
伍江(同济大学常务副校长、教授,同济大学城市发展与管理研究基地首席专家)
诸大建(同济大学特聘教授、同济大学可持续发展与管理研究所所长,上海交通大学中国城市治理研究院首席科学家)
陈小鸿(同济大学铁道与城市轨道交通研究院院长、同济大学城市交通研究院责任教授)
张尚武(同济大学建筑与城市规划学院副院长)
李舒(同济大学国家创新发展研究院副院长、特聘教授,主持人)
让城市更加宜居宜业

李舒:诸大建教授团队在今年5月提出“微基建”是城市高质量发展的前提和基本条件,“微基建”应该与传统基建、新基建并行,激活社会资本参与城市建设,推动中国城市高质量发展。提出这个概念的缘由是什么? 如何定义“微基建”?
诸大建:近年来,微更新的概念逐渐普及,包括老旧小区改造在内,关注的主体都是2000年以前修建的小区。但如果新建小区的建造理念没有更新,也没有更高的标准,传统基建和新基建就没有深入到社区最后一公里的抓手,就不能触达老百姓身边的公共服务供给,城市高质量发展就只能停留在技术探讨层面。“微基建”是从人民城市理念出发、对标2035中国城市基本实现现代化而提出的,主要指居民15分钟生活圈内的基础设施和公共服务体系建设。
伍江:回顾历史,唐宋时期中国的城市建设领先全球;鸦片战争后,中国城市建设衰落,城市遭到战乱毁坏。近几十年,我们的城市一直在高速发展,与先进国家的差距不断缩小,在这一阶段不存在“微基建”,多是大拆大建,主要是解决居民生活生产对空间的刚需;而现在我们超大城市的发展已经从增量时代转入存量时代,就更加关注城市质量和细节问题了,例如老旧房屋加装电梯、停车配套、文体场所、绿化空间、垃圾分类等,产生了诸多“微基建”需求。
陈小鸿:城市建设从增量时代转入存量时代,从一味求大转入重精重细,这既是主动选择,也是客观制约。“上海2035规划”强调15分钟生活圈,体现的是公共服务均等化和精细化,体现在交通上,就是要提升城市运行效率。即通过公共服务本地化、在地化建设,让城市居民拥有更多可自由支配的时间,这是城市生活品质提升的表现,也是城市微观层面不断改善的结果。
张尚武:城市发展是有规律的。过去城市建设围绕工业化生产展开,强调生产效率;现在城市建设围绕生活在其中的人展开,强调宜居宜业,要塑造新的内循环,甚至是微循环,大城市开始强调以社区为单元的微观结构改进。
诸大建:如果说老基建、新基建是骨架和神经系统,是城市的“面子”,那么社区“微基建”则属于血肉,是城市的“里子”,跟老百姓生活最接近。
推动城市发展模式创新
李舒:社区是社会的细胞,是城市建设与发展的基础。我国的社区建设通常是自上而下的,由政府、单位或开发商“代建”,居民很少参与规划设计,所以存在很多细节问题,无法与需求适配。近年来各地普遍实施老旧小区改造、社区营造提升等项目,资金主要依靠“政府补贴、居民出资”,但由于社区内部物权和利益主体多元复杂,往往造成立项难、建设难、运营难。“微基建”和过去相比有哪些不同?
诸大建:“微基建”推动了超大城市发展模式的创新。过去的城市更新改造,如果全部市场化,成本太高,居民承担不了;如果完全依靠政府财政拨款,政府资金压力大,很难大面积实施,也很难保障可持续性。而“微基建”是带有社会属性的私人消费,是准公共物品中的俱乐部类产品,创新了投入机制:以项目制为抓手,更加注重发挥居民主体作用,形成政府主导、利益相关者积极参与、市场合作的治理模式,搭建了老百姓有支付意愿、社会资本有参与空间的平台,有效破解了难题。
以老旧小区加装电梯为例,尽管各地政府纷纷出资补贴,但居民仍需分担不菲的成本,1楼和6楼的居民对电梯的需求度不同、电梯可能影响采光,以及后续运营成本等因素,使得居民很难达成共识,推进困难。上海市殷行街道采取“微基建BOT模式”,居民无需预付装梯费,由电梯公司出资建设,从开始使用之日起向电梯公司缴纳使用费,期限为15年(使用费按比例分摊:6楼每年3100元;5楼2400元;4楼1800元;3楼1200元;2楼600元;1楼0元,考虑到物价指数和人力成本随时间递增,使用费每5年增长6%)。此外,居民和企业约定,企业有权获得电梯内广告开发权,用来补贴电梯使用15年期间的管理和运维费用。15年后,电梯的所有权、使用权、收益权归该栋居民所有,企业则在同等条件下享有提供维修维护服务的优先权。这一模式使上海老旧小区改造按下“快进键”,2019年上海通过业主意愿征询完成加装电梯立项的居民楼达到624幢,超过了过去7年之和。这种模式下,政府仅需承担使用费用补贴等引导资金,企业有一个长期且相对稳定的收益保障,愿意带资改造和运营,业主通过让渡一定年限的运营权、收益权和广告位开发权,解决了电梯后期运营保养问题,各方利益都得到充分保障。
“蚂蚁雄兵”激活民间资本稳定社会投资
李舒:诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨说:中国的城市化与美国的高科技发展将是深刻影响21世纪人类发展的两大主题。城市是社会财富的容器,集中了各类资源、资本、劳动力和创新思维,当然是生产力的中心、社会发展的驱动器。“微基建”如何驱动城市发展和创新,怎样激活民间投资?
诸大建:“微基建”覆盖三种类型。一是针对过去社区建造标准低的服务补缺,诸如加装电梯、改造车棚等;二是针对社区公共服务短板,如社区医院、康养、无接触物流配送服务等;三是用AI技术建设社区大脑,让人工智能进社区,这不同于新基建中的大型数字化基础设施,而是通过精准记录和分析等,服务居民具体的生活需求。
这三种类型的“微基建”都能够有力促进经济双循环。相对于传统基建,城市“微基建”单体投资规模小,但量大面广,集聚起来可以形成“蚂蚁雄兵”的能量。以上海为例,老旧住宅改造,上海约有1.4亿平方米的存量,按1000元/平方米计算,预计可以带来1400亿元的投资拉动;加装电梯,上海的市场需求约25万台,每台电梯价格约65万,预计可拉动投资超过1600亿元。与上海数字化新基建三年投资2700亿元对照,“微基建”的能量并不小。
精细化推进“微基建”急盼政策创新
李舒:从您举的例子可以看到,“微基建”并不微,对稳投资、惠民生、拉内需效果明显,要精细化实施“微基建”,当前还面临哪些难题和瓶颈?
诸大建:第一,“微基建”还处于探索阶段,需要政府、投资方、居民各方一事一议,共同协商,寻找出最优化的建设和运营方案。由于没有“微基建”项目清单和标准化建设指南,会造成政府部门因为怕担责任不敢决策拍板,民间投资怕有合约风险不敢投资的情况。
第二,“微基建”合规化会触碰“高压线”,如地下空间的有偿使用、消防合规、建筑空间的性质变更、更改部分建筑容积率等问题,任何一项都可能遇到政策障碍,看似是“微基建”,但审批事项一点也不少,常常出现“卡脖子”。
第三,“微基建”涉及到的空间产权错综复杂,涉及实体空间和虚拟空间的所有权、运营权、收益权,需要建立更为清晰的权益分类管理和运营规则,需要建立起“微基建”运营的价值实现体系和配套政策,确保权益可明细,收益有保障,群众有获得感。
伍江:大基建时代,政府主导参与的模式确保了城镇实现快速建设和发展。“微基建”由居民协商规划,确定投资与收益边界,通过政府采购、新增设施有偿使用、落实资产权益及补偿等方式,吸引企业、居民及各类社会力量参与投资、建设、运营。过去几年,城市更新推动缓慢,是因为在微观层面没有找到价值。经济学家应该研究城市建设背后的价值规律。“微基建”、老基建和新基建,纯粹依靠老百姓不可能推进,完全靠政府也不可能完成,需要吸引更多的市场主体介入,而市场主体是为价值而来的。要建立起“微基建”的投资和收益模型,靠市场运营就可以收回投资的,放开让社会资本参与,需要政府补贴或政府采购服务的,要有细化的可执行的政府采购清单。
诸大建:“微基建”要想在全国推广,我有三条建议:
一是将“微基建”纳入城市建设的统一规划,政府部门组织编制“微基建”清单和项目建设指南,明确不同类型的微基建,如何建立起不同的运营模式,政府如何出资,居民如何参与,划出清晰的投资和收益边界。有了这个投资目录清单,就找到了社区民生需求与民间投资的接口。否则,“微基建”项目散乱在千万个社区,街道又没有对接民间资本的强大能力,“微基建”就难以系统化启动和建设。
二是政府部门要建立“一键式服务”模式,为“微基建”建设和运营开好路,服好务。“微基建”看起来都是“小项目”,但管理部门一个都不少,审批事项一项也不能缺,这需要政府部门简化“微基建”的审批流程,以满足民生需求为导向,广泛吸引民间资本参与投资,创造良好的“微环境”和便民化措施。
三是在理顺产权、经营权和收益权的基础上,推进社区服务业态的升级,比如说可以将现在的一些物业公司升级为社区整合服务供应商,一个物业平台提供多项社区服务,建立起市场化运营模式。通过政府采购服务和居民购买服务,培育更强更多的市场化主体,不仅可以拉动投资,还可以建立起多层次的就业体系,全面激活社区活力。这是社区的发展动力,也是城市可持续发展的动力。
伍江:“微基建”不单改善生活,它既是生活空间的提升,也是生产空间的创造。过去我们把生产和生活空间一分为二,现在我们需要持续创新融合,在生活空间中创造出生产空间,为城市创造新的价值。(文字整理:同济大学国家现代化研究院副研究员 杨文宇)